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法学教授:整治虚假广告要破除“割韭菜”模式

2019-07-13 12:58


  国家工商总局近日对2010年第一季度媒体广告发布情况进行了监测检查,并于5月21日对《新晚报》、《西安晚报》、《贵阳晚报》、《燕赵晚报》、《南宁晚报》、《深圳晚报》、《北京晚报》、辽宁卫视等8个发布严重违法广告的媒体进行了曝光。

  近年来,有关部门与违法广告的“较量”一刻也没有停歇过,特别是工商部门,隔不了多久就要弄出一点“响声”,曝光一部分媒体。然而,各类违法违规的广告依然大行其道,甚至愈演愈烈,使之异化成了一种“公害”,一次次冲破法律法规的底线。对此,有专家表示,违法广告屡禁不止的原因在于广告商和刊发广告的传媒对利益的无节制追逐。而没有赋予执法部门有效的执法权力、现行法律法规没有明确的执法人和执法程序,则是较为直接的原因。

  广告法律体系不善是诱因

  事实上,监管部门对违法广告的整治从未间断。早在1993年,国家工商总局、卫生部就下发了《关于进一步加强药品广告管理的通知》。今年年初,国家工商总局、中宣部、新闻出版总署等12部门又联合发布《2010年虚假违法广告专项整治工作实施意见》,就建立健全监管信息反馈处理机制、执法联动机制、监督检查机制和责任追究制等进行专题部署。

  然而,从近两年的市场监测情况来看,广告市场整治还未达到预期目标,一些地区和部分媒体发布虚假违法广告的现象还很严重,违法者仍在前仆后继。对此,人们不禁要问,违法广告屡禁不止的根本原因是什么?

  湖北省法学会传播法研究会会长、中南财经政法大学教授乔新生认为,在我国的违法广告之所以屡禁不止主要是由于以下几个方面的原因:第一,我国行政体制改革尚未到位,行业管理条块分割的现象依然严重,作为法定的广告主管机关,工商行政管理局在处理有关违法广告案件的时候,首先面对的是行业主管机关,一些重要的新闻媒体比如中央或者省级电视台直属于当地的宣传部门和广播电视管理部门,工商行政管理机关在处理广告违法行为的时候难免会投鼠忌器;第二,我国现行的广告法律体系不善也是其中的一个重要原因,人们注意到,我国广告法颁布实施之后,此前颁布的广告管理条例依然有效,在广告管理方面法律体系非常混乱,而且许多法律规范的效力比较低,这就使得一些违法单位或者个人有可乘之机。

  “除此之外,我国广告审查制度也存在一些内在矛盾。当前我国广告的审查普遍实行双轨制,即有关行政主管部门对药品、医疗器械、农药、兽药等商品广告进行审查,其他的广告由广告经营者和广告发布者进行审查。广告经营者自然不会自己查自己,广告发布者面对带来利益的事情,哪有自己给自己下绊的事,于是多头审查变成了职责不清、互相推诿。特别是传媒,它既是广告审查者,又是广告发布者,以公权谋小团体的私利不可避免。而有关行政主管部门审查其下属企业的广告,由于二者上下级的行政隶属关系,以及难以割舍的千丝万缕的联系,容易造成审查过程难以依法进行或者

  ‘审而不查’。”中国人民大学新闻与社会发展研究中心教授陈力丹说。

  “撑死胆大的,饿死胆小的。”

  记者了解到,在这些监测的媒体中,有不少已不止一次被曝光。国家工商总局也曾表示,发布违法低俗不良药品广告的媒体单位有关责任人将面临行政处分,包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。可是,在严厉的问责机制面前,为何依然有少数媒体敢冒天下之大不韪,屡屡发布虚假广告?

  “这里面涉及一个非常复杂的法律问题,在我国法律责任分为行政责任、民事责任和刑事责任,作为广告主管机关、工商行政管理局只能追究当事人的行政责任,而无法追究当事人的民事责任和刑事责任。如果涉及宣传主管部门或者事业性的新闻媒体,工商行政管理机关只能提请有关主管部门对责任人作出行政处罚。”乔新生告诉记者,工商行政管理机关只能以行政处罚的方式,打击违法广告行为,而不能作出刑事处罚。在通常情况下,工商行政管理机关不会吊销新闻媒体广告经营单位的营业执照,而只能作出行政处罚,行政处罚的数额较小,根本不足以震慑不法行为人。所以,工商行政管理机关就像是没有牙齿的老虎,根本无法对广告实施有效的监管。

  撑死胆大的,饿死胆小的,广告界亦遵循这样一种潜规则。如果所受到的处罚远远低于获得的收益,那么,遵守法律法规自然‘不合算’。正是这种广告界的心理怪圈,鼓励了较多的广告人和刊载广告的传媒有意冲破法律法规,甚至一些广告人把处罚事先算到了广告的预算中,只要能收到有效的传播效果,所付出的罚款代价是微小的。”陈力丹说。此外,陈力丹还告诉《中国新闻出版报》记者,根据《广告法》第六条规定:“县级以上人民政府工商行政管理部门是广告监督管理机关。”

  但是,由于媒体的特殊地位,工商管理部门大都对其“敬畏三分”,监管不力的现象相当普遍。于是,对违法广告的执法,不仅没有雷声,连雨点也及其微小。一旦违法行为成为流行,法不责众,法律的威严不存。

  打击违法广告必须从多方面着手

  “在2010年春节晚会上,一些小品公开植入广告进行违法经营,春节联欢会的导演和广告主在接受记者采访的时候,不加掩饰地将这种行为称之为合作,这说明在我国违法广告已经泛滥到何种程度,如果不加大打击力度,那么,我国广告市场将会更加混乱。”乔新生说。

  那么,如何有效遏制虚假广告泛滥的现象,从根本上约束媒体,让其不能也不敢再发布虚假广告?乔新生认为,打击违法广告必须从以下几个方面着手:第一,必须尽快制定中国的广告基本法,全面修订我国现行的广告法,将广告商业行为看作是一种基本的市场行为,并且以基本法的方式全面规范广告的设计、制作、代理、发布行为;第二,必须尽快颁布新闻传播法,规范新闻媒体的行为,防止新闻报道与商业广告混淆在一起,防止新闻媒体借助于自己的优势地位从事违法的广告经营活动;第三,必须建立公共利益诉讼制度,赋予消费者协会或者公民个人提起诉讼的权利,如果广告经营者或者新闻媒体制作发布违法广告,那么,社会团体和公民个人可以向人民法院提起诉讼,追究行为人的法律责任。“只有这样才能打破违法广告整治中的‘割韭菜’思维,有效地遏制虚假广告泛滥的现象,也只有这样才能从根本上净化我国的新闻舆论环境,建立一个透明的信息社会。”乔新生说。

  国家工商总局广告监管司有关负责人曾表示,媒体是广告发布的最终出口,如果媒体不依法履行审查把关职责,虚假违法广告的传播就难以避免。在陈力丹看来,制止违法广告,除了善我国广告方面的法律法规、加强对广告的监管与审查外,还须唤醒广告主、广告代理机构和传媒机构中的经营人员的道德意识和社会责任感。“传媒需要广告,但是传媒不能代表广告的利益,因为广告是具体利益的代言者,不是社会共同利益的代表。传媒有自身的基本职责,作为社会公器,它首先服务于民众对于新闻的需求,并且具有舆论监督的功能。在广告利益与传媒职责之间,传媒依法把握平衡,其实是不难的事情,只要收一收对利益的贪得无厌之心就能做到。如果法律健全、执法有力并有序,违法广告的问题并非难以解决。”陈力丹说。

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